Open data: publieke informatie die iedereen mag hergebruiken
Stel je gebruikt een app die precies laat zien hoe laat je bus vertrekt, of een regenradar die om de vijf minuten wordt bijgewerkt. Die apps meten zelf geen bussen of buien: ze halen die gegevens op bij een overheidsinstantie die de informatie vrij beschikbaar heeft gesteld. Dat is in de kern open data: cijfers, kaarten, metingen of registers die een overheid, kennisinstelling of ander publiek orgaan publiceert, zodat iedereen ze mag inzien, downloaden en er zelf iets mee mag bouwen — meestal gratis en zonder dat je vooraf toestemming hoeft te vragen.
Open data is dus geen nieuwe machine of technologie in de zin van een chip of een app, maar een manier van werken. Gegevens die toch al verzameld worden — voor beleid, toezicht, onderzoek of dienstverlening — worden ook naar buiten toe vrijgegeven, in een vorm die computers kunnen lezen. Denk aan busroosters, luchtkwaliteitsmetingen, bedrijfsregisters, verkeersintensiteiten of de locaties van laadpalen. Bedrijven, journalisten, wetenschappers en particuliere ontwikkelaars gebruiken die data om apps, analyses en diensten te bouwen die de overheid zelf nooit zou maken.
Wat is het precies?
Niet elke dataset die een overheid publiceert is automatisch open data. Er zijn een paar voorwaarden. Ten eerste moet de data onder een open licentie staan: een juridische toestemming om de gegevens vrij te gebruiken, te bewerken en te verspreiden, eventueel met de eis dat je de bron vermeldt. De Open Definition van de Open Knowledge Foundation, een Britse non-profitorganisatie, legt sinds halverwege de jaren 2000 vast aan welke voorwaarden data precies moet voldoen om "open" genoemd te mogen worden.
Ten tweede moet de data in een machine-leesbaar formaat staan, zoals CSV, JSON of XML, in plaats van bijvoorbeeld een ingescande pdf die alleen een mens met moeite kan overtypen. Een computer moet de gegevens automatisch kunnen inlezen en verwerken.
Ten derde helpt het enorm als data via een API (application programming interface) wordt aangeboden: een soort digitaal loket waarlangs software zelf, continu en zonder menselijke tussenkomst, de nieuwste gegevens kan ophalen. Zo hoeft een weer-app niet elke dag handmatig een bestand te downloaden, maar vraagt hij automatisch de actuele meetwaarden op.
Ten slotte moet data vindbaar zijn: voorzien van metadata (informatie over de data zelf, zoals wanneer iets gemeten is en door wie) en opgenomen in een catalogus of portaal. De Britse informaticus en uitvinder van het web, Tim Berners-Lee, introduceerde in 2010 een eenvoudig 5-sterrenmodel om de "openheid" van data te beoordelen: van één ster (data staat online, maar in een gesloten formaat zoals een pdf-scan) tot vijf sterren (data is gekoppeld aan andere datasets op het web, wat "gelinkte data" of linked data heet). De meeste overheidsdata haalt in de praktijk twee of drie sterren.
Wat wil men ermee bereiken?
Het belangrijkste argument is transparantie: burgers en journalisten kunnen met open data controleren wat een overheid doet, bijvoorbeeld hoeveel subsidie ergens naartoe gaat of hoe vervuild de lucht in een wijk is. Dat idee sluit aan bij een bredere beweging voor "open overheid", die begon met wetten voor openbaarheid van bestuur en zich uitbreidde naar data.
Daarnaast hoopt men op economische waarde: als bedrijven en start-ups gratis toegang hebben tot grondstoffen als kaartgegevens of weerdata, hoeven ze die niet zelf dure te verzamelen en kunnen ze nieuwe diensten bouwen. De Europese Commissie heeft in het verleden geschat dat de markt rond hergebruik van overheidsdata in de EU een omvang van tientallen miljarden euro's per jaar zou kunnen hebben, al lopen dit soort schattingen sterk uiteen en zijn ze moeilijk hard te controleren.
Een derde doel is efficiëntie: als de ene overheidsdienst data openbaar en gestandaardiseerd aanbiedt, hoeft een andere dienst — of een andere gemeente — die gegevens niet opnieuw te verzamelen. Verder speelt burgerparticipatie een rol: inwoners kunnen met open data zelf apps of analyses maken die een gemeente helpen, denk aan meldingen van kapotte straatverlichting. Tot slot is open data belangrijk voor reproduceerbaar onderzoek: wetenschappers kunnen elkaars resultaten alleen controleren als de onderliggende data beschikbaar is.
Voorbeelden uit de praktijk
Data.overheid.nl is het Nederlandse nationale portaal waar overheidsorganisaties hun open datasets registreren, van gemeentelijke afvalkalenders tot landelijke registers. Het wordt beheerd namens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
PDOK (Publieke Dienstverlening Op de Kaart), een dienst van het Kadaster, biedt open geografische data zoals luchtfoto's, kadastrale kaarten en hoogtemetingen. Veel kaart- en vastgoedapps in Nederland bouwen hierop voort.
De NDW (Nationale Databank Wegverkeersgegevens) verzamelt real-time verkeersdata van wegbeheerders zoals Rijkswaterstaat en provincies, en stelt die open. Navigatiediensten gebruiken dit soort data, naast eigen bronnen, om filevoorspellingen te verbeteren.
Het KNMI publiceert al langere tijd meteorologische meetgegevens als open data. Diensten als Buienradar bouwen deels op dit soort brondata, aangevuld met eigen radartechniek en modellen.
Internationaal geldt data.gov, gelanceerd door de Amerikaanse federale overheid in 2009, als een van de eerste grootschalige nationale open-dataportalen en heeft het als voorbeeld gediend voor veel andere landen, waaronder Nederland.
Hoe ver is de techniek?
Open data is geen technologie die "rijpt" zoals een chip sneller wordt; het is een beleidspraktijk die per land, sector en organisatie enorm verschilt. De ene gemeente publiceert nette, actuele datasets met een API, de andere zet een verouderd Excel-bestand online en noemt dat ook open data. Kwaliteit en actualiteit zijn dus wisselend, en dat is precies waarom modellen zoals de 5 sterren van Berners-Lee zijn bedacht: om die verschillen zichtbaar te maken.
Op Europees niveau is er wetgeving die dwingt tot meer eenheid. De Open Data Richtlijn (Richtlijn 2019/1024), opvolger van de oudere richtlijn hergebruik overheidsinformatie uit 2003, verplicht EU-lidstaten om bepaalde "high-value datasets" — waardevolle datasets op gebieden als geodata, mobiliteit, milieu en bedrijfsregisters — gratis en via een API beschikbaar te stellen. De uitvoering hiervan loopt de afgelopen jaren geleidelijk, en niet elk land haalt de gestelde termijnen even snel.
Er zijn ook duidelijke obstakels. Privacy is er één van: persoonsgegevens moeten eerst geanonimiseerd worden voordat een dataset openbaar kan, wat niet altijd eenvoudig of waterdicht is. Onderhoud en financiering vormen een ander probleem: een dataset die eenmalig gepubliceerd wordt maar daarna niet meer wordt bijgewerkt, verliest snel zijn waarde. Ook wordt wel gesproken van "open washing": organisaties die data als "open" bestempelen, terwijl de licentie in de praktijk beperkingen bevat die hergebruik lastig maken.
Opvallend is verder dat een deel van de internationale meetlat voor open data inmiddels is weggevallen: de Global Open Data Index van de Open Knowledge Foundation en de Open Data Barometer van de World Wide Web Foundation, twee bekende ranglijsten die landen onderling vergeleken, worden niet meer actief bijgehouden. Dat maakt het lastiger om de wereldwijde voortgang van open data eenduidig te volgen dan een aantal jaar geleden.
Wie werken eraan?
In Nederland coördineert het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het landelijke open-databeleid, met data.overheid.nl als centraal portaal. Uitvoeringsorganisaties zoals het Kadaster (met PDOK), het CBS (met het statistiekenportaal StatLine), het KNMI, de RDW en Rijkswaterstaat (via de NDW) publiceren elk hun eigen sectorale open data.
Op Europees niveau zet de Europese Commissie de kaders via wetgeving en het portaal data.europa.eu, dat datasets uit alle lidstaten doorzoekbaar maakt.
Internationaal is de Open Knowledge Foundation, opgericht in 2004 in het Verenigd Koninkrijk, een van de oudste pleitbezorgers voor open data en auteur van de Open Definition. Het Open Data Institute in Londen, in 2012 mede-opgericht door webuitvinder Tim Berners-Lee en hoogleraar Nigel Shadbolt, doet onderzoek en advies over verantwoord datagebruik. De World Wide Web Foundation houdt zich bezig met een open en toegankelijk internet, waaronder open data, terwijl het World Wide Web Consortium (W3C) technische standaarden ontwikkelt voor het koppelen van data op het web. In de Verenigde Staten blijft data.gov, beheerd door de federale overheid, het centrale portaal.